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除因国家安全或者追查刑事犯罪的需要，由公安 机关、国家安全机关或者检察机关依照法律规定的程序对通信进行检查外，任何组织或者个人不得以任何理由侵犯他 人的通信自由和通信秘密。

[16] 参见周爱民、袁莎：《金钥匙：十七条协议》，鹭江出版社2004年版，第444-447页。李维汉称，毛主席还给我们讲，你们研究一下，搞一个等量办法，他们在老百姓手中拿多少钱，我们就给多少钱，叫他们不要再剥削老百姓，把土地给老百姓[28]，希望西藏僧俗上层能够顺应历史潮流，从西藏人民的权利保障和西藏社会的长远发展出发，主动进行改革。

[10] 《解放西藏史》编委会：《解放西藏史》，第107页。（四）民族区域自治条款 在十七条协议前两条彰显中华人民共和国主权的前提下，第三条规定了根据中国人民政治协商会议共同纲领的民族政策，在中央人民政府统一领导之下，西藏人民有实行民族区域自治的权利。该条列于十七条协议主权条款之后，实际上也旨在阐明民族区域自治是共同纲领所赋予的西藏人民应当享有的基本权利，在所谓西藏问题上聚讼不已的所谓改革条款的争议，实际上要放在民族区域自治条款的大背景之下来理解。[29] 1951-1954年十年前，大贵族噶伦拉鲁·次旺多吉家一连三子被认定为活佛转世，完全是由活佛所在寺院主持，由达赖喇嘛批准后认定。摘要:  十七条协议将驱除帝国主义势力出西藏作为首条内容，强调了中央人民政府的统一领导，改变了西藏近代史上被帝国主义者侵略与蚕食的半殖民地状况，重申了中华人民共和国对于西藏的主权，以共同纲领中规定的民族政策为指导原则确认了西藏人民享有民族区域自治的权利。

另一方面，西藏的改革必须进行，这种旧制度实际上已经严重阻碍到了西藏的政治、经济、文化事业的发展与人民生活的改革。对此，中央是严格遵循这个规定的，民主改革的开始时间一再延后，甚至为了给西藏部分上层人士以考虑问题的时间，还有意识地疏导西藏人民要求进行民主改革的民意。行政协议的许可化要求公共资源出让类行政协议整体上应与行政许可杂糅一体，行政协议的制度建构、纠纷解决与具体运用都必须充分尊重并适用《行政许可法》的相关规定，以许可化为方法。

通说认为行政许可是单方行政行为，但这种见解忽视了相对人在行政许可中的法律权利及其申请的法律效力，从而狭隘地将许可过程视为行政机关单方面作出决定的过程，进而错误地认为行政许可与行政协议迥异分殊。后者是由1998年修订的《土地管理法》开启的。[xi] 为了避免这样的问题，后来的法律做了相应变革，调整了规划许可与国有土地使用权出让协议的关系，原先的合同+许可模式变为了许可+合同模式，由此许可在前、合同在后。比如，《城乡规划法》第39条规定出让协议不得违背规划否则就无效，但其他自然资源法制可能因为修改不及时或认识不到位未能同样确立这一点，法官就应当根据协议许可化的逻辑认可相关资源规划的法律效力，肯定其对合同相关条款效力判断的基准功能，而不宜从民法的角度认为其不属于法律、法规因而并不具有法律效力不予适用甚至无视。

当然，私法许可与公法许可有别，即私法许可基于私法自治、契约自由逻辑可以不拘形式，而公法许可在公益、公法的约束下必须符合各项规定从而具有程序化、格式化、制度化特征，与私法合同显著有别。换言之，唯有公法上的申请—许可制才能确保公民与行政机关之间处于权利—义务关系而不是私法合同中的霍菲尔德式自由—无权利关系。

2.国有土地出让程序的申请—审批化建构 上述土地规划许可寓居于土地出让协议的过程只是完成了出让协议在实体上的许可化，但却没有在程序上实现行政许可的程序化。那么，为何要对私法性的协议实施公法许可制的改造使之呈现出许可为实、协议为表的情状?为何协议会回归于许可但又不完全转型为许可，而是继续保留着协议的外观呢?只有深入分析这些问题，才能准确把握行政协议许可化的逻辑及限度，进而回答后续其他问题。当然，采取合同制也与改革开放后商品经济与市场经济的建设需要解决国有资源的入市问题，而国家所有中所有又为以所有权为核心的物权理论构建国家所有的法律机制并且使其成为我国法律文本与法律理论上主流思路提供了便利有关。行政协议的程序建构在原则上要以申请—审批制程序为模板，由此来保障公民通过行政协议分享公共资源的权利，实现公共资源的物有所值。

这就决定了行政机关只能事先设定资源经济价值的底线标准，[xxx]而不能设定具体的实体标准。2008年《城乡规划法》对此现象做出回应,其第39条明确规定违反规划的合同无效。[x]这种争论首先体现在学术上,然后反映在制度建构与司法实践中。之所以以国有土地使用权出让协议为例而不是以其他学者早已指出存在行政协议许可化现象的行政特许协议为例，是因为国有土地使用权出让领域既是最早实行协议出让制的，又是行政许可规范最为完备的，且这一协议之归属乃是当前行政协议与民事合同范围之争的焦点，[x]以其为例更有利于了解协议与许可的关系变迁并洞察其中的逻辑，从而更好地理解、解决上述问题。

（一）许可化视角下资源出让类行政协议的制度建构与纠纷解决 如前所述，《行政诉讼法》纳入行政协议后最大的问题是使已经比较成熟的行政协议规范体系付之阙如。其中的申请意味着，只要相对人提出申请，行政机关就应当启动出让程序。

[xii]参见陈越峰著:《中国城市规划法治构造》,中国社会科学出版社2021年版,第48页。[xxxii]黄卉、蔡小雪、章剑生、金自宁、孙维飞、茅少伟:《行政协议访谈:行政审理模式还是民事审理模式》,《燕大法学教室》2021年第1期,第173页。

依照国有土地出让协议在实体上的许可化方式，所有公共资源出让协议也应当以规划许可制为协议实体条款的内在或基本框架。[xxxvi]参见李忠夏:《社会主义公共财产的宪法定位:合理利用的规范内涵》,《中国法学》2020年第1期,第102页。为此，《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》第4条规定：城市国有土地使用权出让的投放量应当与城市土地资源、经济社会发展和市场需求相适应。而在行政许可规制、改造出让协议的实体与程序乃至重新配置了资源出让权力格局后，出让协议也就依托行政许可制实现了公法化，变成了公法行政协议。建设单位在签订国有建设用地使用权出让合同后，有关自然资源主管部门应向建设单位同步核发建设用地批准书和建设用地规划许可证。[xxxvi]就此而言，公共资源出让协议许可化是规制行政机关以协议方式出让公共资源的权力的必然要求，是民事合同不能适应这一需要时的对症良药。

[iii]周汉华指出,不论是经济性行政许可还是社会性行政许可,它们都是在市场机制失灵的情况下,由政府对资源进行的一种行政性配置。如果将相对人在行政许可中的权利与相对人的申请行为纳入行政许可的过程，就会发现，协议签订的要约邀请—要约—承诺的过程与行政许可的许可公开—许可申请—许可审批过程，[xxvi]具有高度相似性从而能够高度重合。

但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。之所以是意向申请，而不是申请，并不是说这种申请不是许可意义上的申请，而是说因为资源的有限性与公共资源配置上的公开、公正与公平要求，这种申请并不一定会产生申请——审批的法律效果，其法律效果是由其他关涉许可事项乃至公平竞争程序所决定的。

于立深早就指出，在实践中广泛存在许可与合同重合导致传统意义上的合同关系消失的现象。文章来源：《环球法律评论》2021年第6期。

[v]魏莉华:《推进矿产资源管理改革须转变观念》,《中国自然资源报》2020年4月8日第1版。哪些问题应该从行政许可法制中寻找答案，哪些不需要。五、结论 从国有土地出让协议的许可化进程来看，只要公共资源是面向市场主体配置的，资源出让协议就必然会行政许可化为公法协议，即协议的实体内容由外在于、前置于行政协议的行政许可规定，协议的签订程序采取行政许可式的申请—审批制。此时，许可使用是实，合同不过为表。

因此，被许可人获得许可或获得合同，就是为了解除未经许可、同意不得作为的限制，获得此前不曾拥有的自由。[xv]从此，是否启动出让程序与协议签订程序就从行政机关的自由变成了行政机关的义务。

[xiii]参见姜明安主编:《行政法与行政诉讼法》,高等教育出版社、北京大学2019年版,第215-216页。面对这种制度不敷使用的困境，准用民事法律相关规定、运用民法理论已成为学界主流观点与司法实务通行做法，因为民法提供了相当丰富的规则。

未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。在这些情况下，协议因其弹性就有了独立存在的空间，出让就必须由协议与许可组合完成。

私法语境下市场主体固然有提出要约的自由，但并无要求出让方发出要约邀请、接受要约的权利，因此私法合同中一方有情另一方无意的情况比比皆是。概言之，在土地利用规划被内置于出让合同、出让机关必须根据规划出让土地使用权且土地使用权的基本内容为规划所确定的情况下，与其说是出让机关通过协议行使出让权，毋宁说是规划机关通过出让机关的出让程序落实其规划制定权与规划许可审批权，出让程序由此成为规划机关落实规划效力的方式，行政协议成为规划许可的载体。如王克稳指出国有土地使用权以协议+许可模式出让，并从保护相对人权益的角度出发主张去除许可出让方式，实施完全的、独立的协议出让方式。但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得。

在没有许可或合同的情况下，被许可人或合同另一方就不能行使特定的自由，否则就会侵权或违法并为此承担责任。但是，被《行政诉讼法》这样一部救济性、程序性法律承认而不是被《行政处罚法》、《行政强制法》之类的行政实体性法律规定的先天不足决定了，也表现为下述尴尬：行政协议未能像其他行政行为那样得到相对体系化、类型化的建制。

土地使用权出让、转让应当与建设项目相结合。尽管其目的是好的，但这种通过规划许可对合同化土地出让实施事后规制的模式大有问题。

尽管随着当下大部制改革与多规合一改革的持续推进，这种不同行政机关之间的职能分离转变为同一行政机关内部机构之间的职能分离，但这改变不了行政协议由规划权力主导、承载规划权力意志的本质。在这里,行政许可本质是其承认特许经营协议行政性的根本标准。